En esta columna se examina el alcance de la potestad reglamentaria del Gobierno frente al Decreto 234 de 2026, así como la regulación de aspectos centrales de la negociación colectiva multinivel, como la representatividad, los efectos erga omnes y los pactos colectivos, y su importancia para garantizar la efectividad de este modelo de negociación.
Ilustración generada con inteligencia artificial para Correa de la Hoz & Asociados.
El Gobierno ha expedido el Decreto 234 de 2026, mediante el cual se reglamenta la negociación colectiva (NC) multinivel.
Existe un amplio consenso académico internacional sobre los beneficios económicos y sociales de la NC multinivel, reflejados en menores niveles de conflictividad, mayor confianza y mejor gobernanza, así como en mayores tasas de formalización y empleo, la promoción de la igualdad salarial y de género, el fortalecimiento de la formación para el trabajo, el aumento de la productividad y la innovación, y la reducción de la desigualdad y la pobreza.
Pese a estos beneficios para la economía y la sociedad, el decreto enfrenta actualmente más de quince demandas promovidas por grandes empresarios y gremios, quienes alegan un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
En esta columna analizo si, en efecto, el Gobierno desbordó, en general, su potestad reglamentaria al expedir el Decreto 234 de 2026 y, en particular, al configurar algunos elementos críticos del modelo de negociación multinivel, como la definición de un criterio de representatividad, los efectos erga omnes de los convenios colectivos de trabajo y la prohibición de celebrar pactos colectivos.
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política asigna al Presidente de la República la competencia de “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la potestad reglamentaria del Ejecutivo se rige por dos criterios: el de competencia o atribución y el de necesidad.
Conforme al criterio de competencia, cuyo presupuesto esencial es la existencia de una norma legal que consagre el derecho y habilite su desarrollo, el Gobierno Nacional cuenta con la facultad permanente de expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto orientadas a la debida ejecución de la ley. A través de ellas puede desarrollar las reglas y principios en ella fijados, sin que en ningún caso le sea permitido modificar, ampliar o restringir su contenido material o su finalidad. En otras palabras, la potestad reglamentaria debe ejercerse de modo que haga operativa o efectiva la ley, sin contrariarla ni desbordarla.
Por su parte, el criterio de necesidad se funda en el carácter genérico de la ley. A mayor grado de detalle en la regulación legal, menor será el margen de acción del Ejecutivo. A la inversa, cuando el legislador regula de forma más abierta o indeterminada, se amplía el espacio para que el reglamento precise los aspectos requeridos para su adecuada ejecución.
A partir de lo anterior, corresponde analizar si el Decreto 234 de 2026 cumple estos dos criterios.
En cuanto a la existencia de una ley habilitante, conviene señalar que el derecho a negociar en cualquier nivel o ámbito que las partes estimen pertinente no solo no está prohibido en ningún precepto del Código Sustantivo del Trabajo (CST), sino que se deriva del derecho fundamental a la NC reconocido en los artículos 4 del Convenio 98 y 5 del Convenio 154 de la OIT, ambos aprobados mediante las leyes 27 de 1976 y 524 de 1999, respectivamente.
En efecto, estos instrumentos internacionales consagran el derecho de NC en todos los ámbitos o espacios en los que se regulan las condiciones de trabajo y empleo, sin limitarlo a uno en particular. Más aún, el Convenio 154 dispone que deben adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la NC, entre ellas que “la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el presente convenio” y que “la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o por la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas”.
Por su parte, la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163), que complementa el Convenio 154 y resulta esencial para comprender su alcance, establece que “se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel y, en particular, a nivel del establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional”.
En la misma línea, la Comisión de Expertos de la OIT ha señalado, en virtud de los Convenios 98 y 154, que “es preciso garantizar que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel” .
En el ámbito nacional, los artículos 467 y 468 del CST reconocen que la convención colectiva puede celebrarse entre empleadores o sus asociaciones y organizaciones sindicales, y que su ámbito puede comprender la industria.
Aunque existe un marco jurídico que habilita la NC en ámbitos superiores a la empresa, no hay una regulación que la haga operativa. Por razones históricas, explicadas por autores como Miguel Urrutia Montoya, el Código Sustantivo del Trabajo adoptó un modelo de NC centrado en la empresa, lo que se evidencia en una lectura sistemática de sus normas. Desde la génesis del conflicto, el artículo 376 atribuye a la asamblea de trabajadores de la empresa la facultad exclusiva de aprobar el pliego de peticiones; la etapa de arreglo directo, prevista en los artículos 432 a 434, se desarrolla entre el empleador y sus trabajadores; la decisión entre huelga o arbitramento, conforme al artículo 444, recae en la planta de personal; y las reglas sobre efectos y extensión de la convención, contenidas en los artículos 470 y 471, responden a una lógica de representatividad en la empresa.
La inexistencia de estas reglas ha sido advertida tanto por la Comisión de Expertos de la OIT, al señalar que la NC multinivel “no dispone de un marco legislativo específico”, como por la OCDE, que ha indicado que en Colombia esta es casi inexistente, “ya que no existe mayor reglamentación por parte del Ministerio del Trabajo para estructurar las negociaciones (por ejemplo, el Código del Trabajo únicamente ofrece reglas sobre la negociación a nivel de empresas)”.
Dado que no existe una regulación legal detallada sobre la NC multinivel en el CST, el Gobierno Nacional cuenta con un margen amplio para dictar las reglas que permitan hacer efectivo este derecho en niveles superiores a la empresa. Estas reglas, sin embargo, deben respetar su contenido esencial, facilitar su ejercicio —sin entorpecerlo— y ajustarse a los principios reconocidos en las normas internacionales del trabajo, así como a la finalidad de este modelo, que consiste en ampliar la cobertura de la NC a sectores o ramas de actividad y estandarizar las condiciones de trabajo y empleo. Solo así es posible alcanzar los beneficios sociales y económicos asociados a la NC multinivel.
No obstante, existen posiciones que sostienen que el decreto reglamentario vulnera la ley en aspectos que sí cuentan con regulación específica: las reglas de representación, los efectos de la convención colectiva y los pactos colectivos. A continuación, me ocupo brevemente de estas tres críticas.
Conviene señalar que las reglas legales sobre representación en materia de NC estaban circunscritas al ámbito de la empresa (artículo 357 del CST) y fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional mediante las sentencias C-567 de 2000 y C-063 de 2008. Las reglas jurisprudenciales derivadas de estas decisiones, que en esencia configuraron un modelo en el que todos los sindicatos pueden concurrir a la mesa de negociación, se refieren exclusivamente a la NC por empresa.
En consecuencia, no existe disposición legal ni desarrollo jurisprudencial que regule la representación en niveles superiores a la empresa. En este contexto, el Ejecutivo puede válidamente acoger las mejores prácticas del derecho comparado y reglamentar esta materia conforme a los principios internacionales del trabajo, en particular el fomento de la negociación colectiva con organizaciones representativas de trabajadores y empleadores, reconocido en la Constitución de la OIT, en la Recomendación núm. 163 de 1981 (párrs. 2 y 3) y en la doctrina de órganos de control como el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos.
Esta solución resulta, además, plenamente coherente con la finalidad de la negociación colectiva multinivel, que busca permitir que los interlocutores sociales corregulen las condiciones de trabajo y empleo en todo un sector o industria, con miras a una gobernanza más inclusiva en el mundo del trabajo.
No puede perderse de vista que los efectos erga omnes de las convenciones colectivas de trabajo, previstos en los artículos 470 y 471 del CST —según que el sindicato agrupe o no a la tercera parte de los trabajadores—, se predican de la negociación en el ámbito de la empresa, por lo que no es válido extenderlos a la negociación en otros niveles, especialmente si ello puede entorpecer su efectividad.
Ahora bien, algunos sostienen que el artículo 2.2.2.7.8. del Decreto 234 de 2026 que consagra los efectos erga omnes en la NC multinivel resulta contrario al artículo 472 del CST, el cual prevé la extensión de la convención colectiva por acto gubernamental únicamente cuando, en una región, existan convenciones que comprendan más de las dos terceras partes de los trabajadores de una rama industrial.
Esta crítica es equivocada por varias razones.
En primer lugar, el efecto erga omnes constituye una consecuencia inherente a un modelo de negociación en niveles superiores a la empresa estructurado sobre la base de interlocutores representativos. La representatividad entraña una delegación de poder normativo por parte del Estado en favor de organizaciones que, en atención a su implantación sindical o empresarial, están llamadas a actuar no solo en nombre de sus afiliados, sino en representación del conjunto del colectivo. Por ello, la eficacia general del convenio no constituye una anomalía, sino la manifestación natural de esa lógica representativa, ampliamente acogida en la legislación de más de 80 países.
En esta misma línea, la propia OIT ha reconocido la coherencia del efecto erga omnes en los sistemas de negociación sustentados en organizaciones representativas. Así, la Recomendación núm. 91 de 1951 de la OIT dispone que “un convenio colectivo debería aplicarse a todos los trabajadores que estén empleados en las empresas por él comprendidas, a menos que el convenio prevea expresamente lo contrario” (párr. 3 y 4). En efecto, resultaría conceptualmente contradictorio que un ordenamiento jurídico reconozca a determinados sujetos la facultad de representar a un colectivo y, al mismo tiempo, limite los efectos del acuerdo que estos celebran precisamente en su nombre.
En segundo lugar, los efectos erga omnes y el mecanismo de extensión corresponden a instituciones conceptualmente distintas. La incorporación del efecto erga omnes determina la aplicabilidad de la convención colectiva a todos los trabajadores comprendidos en su ámbito —sea empresarial o sectorial—, con independencia de su afiliación sindical. Por el contrario, la extensión de un convenio constituye un instrumento de política pública que exige la intervención de una autoridad, la cual, previa verificación de determinados supuestos, decide proyectar sus efectos más allá de las partes signatarias.
En este contexto, resulta plenamente legítimo que el Gobierno, al reglamentar la NC multinivel, opte por uno u otro mecanismo, o incluso por su combinación. En el caso colombiano, el Decreto 234 de 2026 se decanta, de manera coherente, por el criterio de representatividad y por el efecto erga omnes como consecuencia natural de dicha configuración.
En tercer lugar, la extensión prevista en el artículo 472 del CST pertenece al modelo de NC por empresa y opera como un mecanismo ex post, mediante el cual un acto gubernamental proyecta a la industria regional los efectos de convenciones celebradas a nivel empresarial cuando se cumplen ciertos umbrales de cobertura. Por el contrario, en la negociación adelantada por organizaciones representativas de empleadores y trabajadores, la convención colectiva nace con efectos erga omnes, precisamente porque es suscrita por sujetos que actúan en representación de un colectivo o unidad socioeconómica.
Por último, trasladar el criterio del artículo 472 del CST a la negociación sectorial no solo haría inviable este modelo, sino que lo tornaría abiertamente inconstitucional, en la medida en que impondría exigencias que hacen impracticable el derecho a la NC en niveles superiores. En un contexto en el que la cobertura de la NC en el sector privado no alcanza el 5%, exigir que el acuerdo beneficie a dos terceras partes de los trabajadores de una industria equivale, en la práctica, a vaciar de contenido la finalidad y propósito de la NC multipatronal. No es casual, además, que el propio artículo 472 del CST haya carecido de aplicación efectiva en Colombia, lo que confirma su inidoneidad para servir de parámetro en un modelo de negociación multinivel.
El debate en torno a los pactos colectivos no debería centrarse en su admisibilidad formal, pues, mal que bien, hacen parte del ordenamiento jurídico a través de los artículos 481 y 481 A del CST, disposiciones declaradas condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-288 de 2024. Ello, a pesar de que su naturaleza ha sido cuestionada de manera reiterada por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos de la OIT, que los han identificado desde hace décadas como un mecanismo con efectos antisindicales.
El argumento decisivo para descartar su aplicación en este ámbito es otro. Los pactos colectivos, al igual que las figuras analizadas previamente, están concebidos exclusivamente para la NC por empresa. Así lo evidencia el artículo 481 del CST, que remite al procedimiento de los conflictos colectivos en ese nivel, y el artículo 481 A, que condiciona su celebración a la representatividad sindical dentro de una empresa específica. Se trata, por tanto, de una institución diseñada para un modelo descentralizado de negociación.
En estas condiciones, es improcedente que el Gobierno Nacional habilitara una figura propia de la negociación por empresa en un escenario completamente distinto, como lo es la NC sectorial, y más aún cuando ello produciría efectos profundamente lesivos sobre su funcionamiento. En efecto, tal decisión desconocería el criterio de representatividad adoptado en el Decreto 234 de 2026 —ampliamente avalado por la OIT—, en virtud del cual solo determinadas organizaciones pueden concurrir a la mesa de negociación, y frustraría el objetivo de estandarizar las condiciones de trabajo en todo un sector -efecto erga omnes-, al permitir la coexistencia de instrumentos paralelos con efectos fragmentarios. Los pactos colectivos resultan, así, no solo inconvenientes, sino incompatibles con la NC sectorial, en la medida en que socavan sus presupuestos, desnaturalizan su lógica y comprometen su eficacia.
El derecho a la NC en niveles superiores a la empresa está reconocido en los convenios de la OIT incorporados al ordenamiento interno y cuenta, además, con respaldo en disposiciones nacionales vigentes desde hace décadas. No obstante, su ejercicio fue, en la práctica, inviable debido a la ausencia de una regulación que desarrollara aspectos esenciales como la representatividad, la coordinación entre niveles y los efectos de los acuerdos colectivos.
En este escenario, el Decreto 234 de 2026 no crea el derecho, sino que lo hace posible, al llenar un vacío normativo que impedía su realización efectiva.
Por último, este vacío no podía llenarse con normas del CST, las cuales responden a una estructura de negociación descentralizada por empresa, pues ello frustraría la finalidad y objetivo de la NC multinivel, en detrimento de su efectividad.
Fuentes:
